Conocimiento e Innovación para el Crecimiento
Este capítulo entrega lineamientos que contribuyen con la tarea de profundizar
y sustentar la estrategia basada en la innovación que Chile ha adoptado para avanzar al desarrollo. Dichos lineamientos enfatizan aspectos que nos separarían crecientemente de los modelos de desarrollo adoptados en el pasado, y releva más bien la necesidad de una fuerte sinergia entre un mejor capital humano especializado, mayor innovación tecnológica y el aprovechamiento de nuestros recursos naturales.
La primera parte presenta los fundamentos de esta propuesta, plantea una meta de crecimiento para los próximos 15 años y explica, sobre estas bases, cuáles serían algunas de las palancas relacionadas con la labor de este Consejo que podrían ayudar al país a enfrentar con éxito este desafío: investigación y desarrollo, transferencia y adaptación de tecnologías, diversidad productiva y formación de capital humano para la innovación.
En la segunda parte se analiza la posición competitiva actual del país y las brechas de desempeño en las áreas clave que se propone sean cubiertas; por su envergadura, su exitosa materialización requiere de un consenso nacional en torno a una Estrategia Nacional de Innovación para la Competitividad.
UN NUEVO CAMINO AL DESARROLLO
Seguir avanzando en la senda del crecimiento es un reto que convoca al país en el afán de elevar el nivel de vida de los chilenos, crear más y mejor empleo y asegurar iguales oportunidades para todos, así como niveles de protección social que permitan construir una sociedad más integrada, libre y equitativa, reconocida por la riqueza educacional, cultural y productiva de sus habitantes. De cara a la globalización, crecer es una meta anhelada por todos los ciudadanos, un objetivo declarado del gobierno, un desafío constante para el sector privado y, por cierto, una labor en la que a este Consejo se le pide contribuir desde una perspectiva específica: la innovación para la competitividad.
Sin duda Chile lo ha hecho bien en los últimos 20 años. Y a tal punto, que entre 1990 y 2005 consiguió prácticamente duplicar su ingreso per cápita. Pero, como veremos más adelante, tal logro, aunque meritorio, no es suficiente. Avanzar hacia el desarrollo requiere de un esfuerzo mucho más prolongado en el tiempo. Por ello, como advirtió este Consejo en sus lineamientos estratégicos publicados en febrero de 2006, el país no se puede dar el lujo de caer
en la complacencia o de creer que el futuro está garantizado sólo gracias a los tratados de libre comercio, al buen manejo macroeconómico y a la ventaja de contar con una alta dotación de recursos naturales. Por el contrario, debemos prepararnos para un escenario competitivo
internacional mucho más duro en el futuro cercano, marcado por múltiples desafíos globales de índole cultural, económico, comercial, científico-tecnológico y político-social.
Dos tendencias destacan en ese sentido. En primer lugar, la globalización sigue avanzando y ello significa la apertura de nuevos mercados para los productos y servicios nacionales, más oportunidades de trabajo y bienes de consumo más baratos y de mejor calidad para los chilenos . Pero este proceso también trae consigo la emergencia de nuevos competidores en mercados que creíamos ya conquistados.
Muchos otros países con buena base de recursos naturales y menores costos han adoptado en años recientes las agresivas estrategias exportadoras a las que Chile apostó hace casi tres décadas.
Pero hay una segunda tendencia que promete un cambio aun más revolucionario. El aumento en el ritmo de creación, acumulación y aprovechamiento del conocimiento verificado en las últimas décadas ha llevado a las sociedades más avanzadas a un sistema económico donde el conocimiento y la innovación son la verdadera esencia de la competitividad y el motor del desarrollo a largo plazo, incluso para aquellos sectores basados
en la explotación de recursos naturales en los que Chile ha fundado su crecimiento.
En este nuevo paradigma, la información y el conocimiento -que pueden ser compartidos de manera más fácil y equitativa- han ido desplazando la importancia del capital y el trabajo no calificado en la creación de riqueza. Y así, bajo estas renovadas condiciones, el valor de las empresas se hace cada vez más dependiente de activos intangibles como la capacidad de aprendizaje de sus empleados y el talento para innovar en procesos y productos que alimenten la continua tarea de construir ventajas competitivas.
La globalización y la nueva economía basada en el conocimiento abren, sin duda, oportunidades para aumentar la prosperidad. Sin embargo, para que sus promesas se hagan realidad, requieren también asumir retos importantes, entre los que destacan: avanzar en mayor eficiencia y productividad, contar con mano de obra más calificada, implementar sistemas de flexibilidad y protección que permitan a los trabajadores hacer frente a un
mercado laboral cada vez más inseguro, desarrollar capacidades de aprendizaje permanente -en las personas, las instituciones nacionales, el sector productivo y el mundo académico-, tener centros de investigación competitivos internacionalmente y con impacto nacional, y generar redes interinstitucionales para sacar el mejor rendimiento social a la interrelación entre educación, conocimiento, ciencia y tecnología.
Este escenario complejo y desafiante obliga a revisar nuestra estrategia de desarrollo nacional de cara a los cambios que experimenta el país y el mundo. Y este Consejo cree fehacientemente que ello pasa por: i) asimilar la experiencia de las naciones que surgieron desde una posición relativamente similar a la chilena; ii) conocer a cabalidad las condiciones en las que asumimos este desafío y las tendencias y oportunidades globales
donde nos tocará competir; iii) entender las condicionantes económicas que obligan a la conformación de una alianza público-privada para la competitividad y el crecimiento; iv) definir el rol que le corresponde a las políticas públicas en esta tarea; y v) elaborar una estrategia que permita establecer objetivos y prioridades para el uso eficiente de los siempre limitados recursos públicos.Estas son, precisamente, las tareas que aborda este documento.
Hacia el desarrollo
Este Consejo definió en febrero de 2006 que la estrategia que aquí se presenta debía basarse en aquellas que han adoptado países abundantes en recursos naturales que han logrado el desarrollo. Adelantó, además, que este camino diferiría de dos visiones polares que se sucedieron en Chile durante la mayor parte de su vida independiente: el modelo rentista exportador (característico del siglo XIX) y el modelo de sustitución de
importaciones (del siglo XX), ninguno de los cuales logró resolver satisfactoriamente el desafío de lograr simultáneamente crecimiento y equidad.
El trabajo desarrollado durante el último año en este Consejo ha recogido esa visión y ha reforzado en sus integrantes la convicción de que hoy, cuando la búsqueda de una mayor equidad es tanto un imperativo moral como un factor fundamental para sustentar el crecimiento, el nuevo camino de desarrollo para Chile debe ser el de la Economía del Conocimiento .
Como punto de partida en esta ruta -que sin duda es más exigente-proponemos combinar las ventajas del modelo exportador de recursos naturales con las habilidades creadas por un esfuerzo creciente en la generación de capital humano y conocimiento, los que, aplicados a la transformación, extensión y encadenamiento de los procesos productivos, permitan luego dar el salto a sectores basados en ventajas competitivas adquiridas, como el desarrollo de negocios de servicios o la externalización (outsourcing) de funciones altamente especializadas.
Este Consejo reafirma así la certeza de que la sinergia entre un capital humano de alto nivel, la innovación tecnológica y los recursos naturales le permitirá al país enfrentar con éxito la dura competencia internacional, continuar creciendo en el mercado globaly generar cada día más y mejores empleos para una fuerza laboral más calificada. Sin embargo, antes de cualquier otro análisis, resulta esencial exponer los fundamentos que han llevado a concluir que esta senda al desarrollo es la que Chile debe seguir potenciando durante los próximos años.
Dos visiones en conflicto
Cuál es la mejor fórmula para el crecimiento ha sido seguramente la discusión más recurrente en Chile y en el mundo, particularmente durante los últimos 60 años. Y en ella se han enfrentado dos miradas muy disímiles: una, que sostiene que los países abundantes en recursos naturales deben sustentar su crecimiento en las rentas generadas por esa gran ventaja; y otra, que afirma que apostar a desarrollarse sobre esta base es una condena al estancamiento, porque las manufacturas tienen una mayor posibilidad que las industrias intensivas en recursos naturales de agregar valor a sus productos mediante la suma de conocimiento y tecnología. La evidencia más reciente indica que existe una parte cada vez más importante del crecimiento de los países que no puede ser explicada por la simple acumulación de factores productivos (capital y trabajo), instalándose la idea de
que esta diferencia -bautizada como Productividad Total de Factores o PTF, y en la que es fundamental el capital humano, la tecnología y el conocimiento- tiende a ser mayor cuando el menú productivo de un país es más intensivo en actividad industrial que en producción de commodities.
Así, la presunción de un mayor potencial de cambio técnico en las actividades manufactureras unida a la gran volatilidad que experimentaron los precios de los commodities entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, detonó en muchos países abundantes en recursos naturales, especialmente en América Latina, el inicio de un período en el que mediante políticas proteccionistas -básicamente por la vía de los aranceles a las importaciones- se intentó impulsar el desarrollo de una industria manufacturera local que pudiera surgir resguardada inicialmente de la competencia externa , ya que se la entendía como fundamental para dar un salto al desarrollo. No hacerlo, se pensó, significaba abandonarse a la suerte que deparaba la sola acumulación de capital y trabajo.
En la década de los 70 se cuestionó esta visión en Chile. Se afirmó que la idea de proteger a ciertas industrias en el área manufacturera que pudiesen aportar más crecimiento por la vía del cambio técnico chocaba con la comprobación empírica de que estas industrias nunca crecían. ¿Por qué? Primero, porque al no existir la competencia externa no tenían los incentivos (vida o muerte) para hacerlo; y segundo, porque lo que en definitiva se
desarrolló fue una cultura de capturar rentas a partir de las políticas proteccionistas que no se asociaban con el cumplimiento de metas.
Así, a fin de cuentas, ese modelo terminó, en los hechos, siendo muy similar a la producción de commodities, porque desarrollaba actividades que -sin competencia- tampoco exhibían un gran cambio técnico, y simplemente sustituían la extracción de rentas a los recursos naturales por la captura de rentas artificiales a partir del control de las políticas públicas proteccionistas. Pero se trataba de un rentismo aún más inhibidor del desarrollo, porque se
generaba una estructura donde se gravaba aquellas actividades económicas que tenían las ventajas comparativas y se subsidiaba a aquellas con menor competitividad internacional.
La apuesta chilena dio entonces un giro para enfocarse en aquellos sectores donde el país sí tenía ventajas reales, como era el caso de los commodities. Y el cambio, por cierto, tuvo efectos positivos muy importantes para el crecimiento.
Sin embargo, los buenos resultados dejaron en el aire una pregunta que nunca tuvo respuesta y que se torna recurrente dependiendo de la coyuntura económica. ¿Tiene la industria manufacturera una mayor capacidad que los commodities de absorber los cambios técnicos? Y por ende, ¿es cierto entonces que su contribución al crecimiento -por la vía de la productividad- es mayor que la de las actividades ligadas a los recursos
naturales?
¿Manufacturas o recursos naturales?
Quienes defendieron las políticas de sustitución de importaciones afirmaban que el precio de las manufacturas iría creciendo en relación con el de los commodities y que ello condenaba al subdesarrollo a los países cuya economía se basaba en los recursos naturales.
Decían que la gran ventaja que tenían las industrias de manufacturas versus los recursos naturales era que, al ser capaces de absorber cambios técnicos, podrían generar, al menos durante un tiempo, un monopolio sobre esa innovación técnica que generaría una renta a quien producía esa manufactura. Esa renta, a su vez, permitiría invertir en nuevos cambios que generarían nuevas rentas cuando el monopolio inicial se diluyera producto de la imitación por parte de la competencia. Y así, la cadena podría seguir en el tiempo, deteriorando cada vez más la posición de la industria basada en los commodities.
Los estudios empíricos más recientes, sin embargo, contradicen dicha explicación, echando por tierra, de paso, la tantas veces socorrida condena, también conocida como la “maldición de los recursos naturales” . La evidencia apunta más bien a que no existe ni en las manufacturas ni en los commodities ninguna fuente especial de ganancias dinámicas a favor de uno u otro sector , a pesar de que las manufacturas tengan la ventaja inicial de
poder agregar valor a sus productos.
Más aún, la investigación económica muestra hoy que los precios de los commodities no se deterioran sistemáticamente respecto de los manufacturados y ello ha llevado a que, por ejemplo, el Banco Mundial afirme que los recursos naturales y el conocimiento son una receta perfectamente posible de crecimiento, contradiciendo con ello las visiones más pesimistas que hablan de la “maldición” de los recursos naturales, y concluyendo, además que la creación de sectores dinámicos basados en recursos naturales no es incompatible con el desarrollo de nuevas ventajas en industrias móviles y de alta tecnología.
Así, todos los datos apuntan a que lo más importante no es qué se produce, sino cómo se produce, y que en el cómo la llave maestra se encuentra en el conocimiento. La lección que nos dejan los países pequeños y ricos en recursos naturales que han logrado crecer sostenidamente es que para seguir ese camino se requiere generar y aprovechar productivamente el conocimiento, se requiere innovar. Y ello significa aprender a generar rentas por la vía de la innovación, y no a través del monopolio de los recursos naturales o la captura de políticas públicas proteccionistas.
La experiencia internacional enseña, en definitiva, que un país con mayores fortalezas en el ámbito de la innovación con consumidores más exigentes, empresas más dinámicas, trabajadores más preparados y un gobierno promotor- está mejor preparado para enfrentar las incertidumbres generadas por el actual entorno de competencia global.
En ese sentido es importante reconocer que Chile no parte de cero. Por el contrario, durante las últimas décadas se registran numerosas experiencias exitosas en el ámbito empresarial y en investigación científica, ejemplos que esta Estrategia busca fortalecer y difundir. Adicionalmente el país ha tomado conciencia, aunque todavía de manera parcial, de la importancia de la innovación y ha separado mayores recursos públicos para fomentar la actividad innovativa. Por último, pero no menos importante, el perfil demográfico que comenzará a adquirir nuestra sociedad, con una proporción decreciente de los estratos más jóvenes, abre la oportunidad de multiplicar los recursos en la generación de un gran salto en capital humano, condición indispensable, como veremos más adelante, para que florezca el espíritu innovativo.
La clave está en el conocimiento
Para un país como Chile, la apuesta parece clara: si la evidencia prueba que lo más importante es la generación y aplicación de conocimiento -más allá de las ventajas iniciales que pueda tener el tipo de industria en que se hace-, lo lógico es aprovechar entonces la gran ventaja que significa tener una abundante dotación de recursos naturales. Y con mayor razón si se reconoce que -aunque la producción manufacturera podría ser un campo más fértil para la innovación y las consiguientes rentas no se diluyeran tan rápidamente-, el problema es que nuestro país carece de ventajas para ser competitivo en el ámbito manufacturero más clásico. Nuestra reducida escala y la lejanía física con los principales mercados consumidores han probado ser obstáculos poderosos para desarrollar competitividad en ese terreno.
Por todo lo anterior, en esta estrategia se reconoce que, al menos inicialmente, el grueso de nuestra apuesta de futuro debe venir por el desarrollo de actividades económicas intensivas en recursos naturales. Pero, insistimos, esto no significa desconocer las bondades de una mayor diversificación productiva (hacia servicios e industrias intensivas en conocimiento) o el argumento de que la manufactura tiene más posibilidades de
innovación en el producto final (o “hacia adelante”).
Así, aunque la apuesta debe ser iniciar el camino sobre la base de los commodities, se requiere también un esfuerzo especial para no quedarse atrás en la cadena de la innovación y eso no se logra a bajo costo. La experiencia de los países que han desarrollado con éxito sus recursos naturales muestra que es preciso generar un alto nivel de capital humano y crear las capacidades suficientes para el aprendizaje y la innovación a escala nacional .
En el caso de Chile, el desafío implica no quedarse rezagado en educación y en I+D respecto de otras naciones que también se desarrollan por la vía de los recursos naturales y menos aún respecto de aquellos que transitan por la vía de las manufacturas.
Y para ello, no son suficientes los equilibrios macroeconómicos, no basta con bajar las barreras al comercio internacional o estimular la competencia, sino que es necesaria una alianza público-privada que haga eficaz y eficiente la intervención estatal allí donde el mercado es insuficiente. Se requiere un nuevo trato que siente las bases para que el esfuerzo y la inversión privados se materialicen y se multipliquen. Pero, dejémoslo claro desde el principio, se trata de una alianza para que el sector público complemente -y jamás sustituya- al sector privado en la generación de capacidades competitivas, capacidades que, en último término, sólo pueden ser validadas por la generación de mejores bienes y servicios valorados en los mercados.
Dónde están los principales problemas que el sector privado no resuelve por sí solo, y cuáles son el tipo de políticas complementarias que hay que desarrollar para hacer frente a esas insuficiencias, son materias que se abordarán en detalle en los capítulos siguientes. Sin embargo, se puede adelantar que, dado que la opción de este Consejo -atendidas las reflexiones anteriores- es la de una estrategia mixta, que si bien descansa fuertemente en clusters10 de recursos naturales (donde el país es competitivo hoy), también busca potenciar actividades intensivas en ventajas comparativas “adquiridas”,uno de los espacios de natural complementariedad es precisamente en la identificación y potenciación de esos sectores y actividades basados en ventajas adquiridas.
Con ese objetivo, durante el último trimestre de 2006 se ha llevado adelante un trabajo anticipatorio con la consultora internacional The Boston Consulting Group (BCG) para comenzar a construir un mapa de las áreas productivas más prometedoras en Chile para la próxima década. Y el criterio básico para su construcción ha sido justamente el cruce entre las potencialidades de los diversos sectores en el comercio global y el “esfuerzo doméstico” requerido para desarrollarlos.
El propósito de asumir este enfoque ha sido precisamente subsanar el hecho de que una mirada estática tiende a ordenar la generación de bienes públicos con un cierto sesgo hacia donde ya existen ventajas reveladas (los commodities, en el caso chileno).
En cambio, una visión dinámica -que no menosprecia a los sectores más consolidados deja más en evidencia aquellas zonas donde la provisión de bienes públicos es más escasa, pero donde se pueden incubar sectores con ventajas competitivas creadas a partir del conocimiento u otros acervos distintos de los recursos naturales.
Para los consumidores, la innovación significa productos de mejor calidad y precios más convenientes, servicios más eficientes y, a fin de cuentas, una mejor calidad de vida.
Para las empresas, la innovación es promesa de mayores retornos, ya sea porque genera técnicas de producción más eficientes que las de su competencia o porque permite producir bienes y servicios diferenciados de acuerdo a las necesidades o exigencias de sus clientes. Todo ello se traduce en la posibilidad de crecer sostenidamente, generar más y mejores empleos, incrementar las remuneraciones y mejorar las condiciones laborales.
Para la economía chilena como un todo, en tanto, la innovación es un factor esencial para sostener un permanente incremento de la productividad y empujar el crecimiento del país.
Este capítulo entrega lineamientos que contribuyen con la tarea de profundizar
y sustentar la estrategia basada en la innovación que Chile ha adoptado para avanzar al desarrollo. Dichos lineamientos enfatizan aspectos que nos separarían crecientemente de los modelos de desarrollo adoptados en el pasado, y releva más bien la necesidad de una fuerte sinergia entre un mejor capital humano especializado, mayor innovación tecnológica y el aprovechamiento de nuestros recursos naturales.
La primera parte presenta los fundamentos de esta propuesta, plantea una meta de crecimiento para los próximos 15 años y explica, sobre estas bases, cuáles serían algunas de las palancas relacionadas con la labor de este Consejo que podrían ayudar al país a enfrentar con éxito este desafío: investigación y desarrollo, transferencia y adaptación de tecnologías, diversidad productiva y formación de capital humano para la innovación.
En la segunda parte se analiza la posición competitiva actual del país y las brechas de desempeño en las áreas clave que se propone sean cubiertas; por su envergadura, su exitosa materialización requiere de un consenso nacional en torno a una Estrategia Nacional de Innovación para la Competitividad.
UN NUEVO CAMINO AL DESARROLLO
Seguir avanzando en la senda del crecimiento es un reto que convoca al país en el afán de elevar el nivel de vida de los chilenos, crear más y mejor empleo y asegurar iguales oportunidades para todos, así como niveles de protección social que permitan construir una sociedad más integrada, libre y equitativa, reconocida por la riqueza educacional, cultural y productiva de sus habitantes. De cara a la globalización, crecer es una meta anhelada por todos los ciudadanos, un objetivo declarado del gobierno, un desafío constante para el sector privado y, por cierto, una labor en la que a este Consejo se le pide contribuir desde una perspectiva específica: la innovación para la competitividad.
Sin duda Chile lo ha hecho bien en los últimos 20 años. Y a tal punto, que entre 1990 y 2005 consiguió prácticamente duplicar su ingreso per cápita. Pero, como veremos más adelante, tal logro, aunque meritorio, no es suficiente. Avanzar hacia el desarrollo requiere de un esfuerzo mucho más prolongado en el tiempo. Por ello, como advirtió este Consejo en sus lineamientos estratégicos publicados en febrero de 2006, el país no se puede dar el lujo de caer
en la complacencia o de creer que el futuro está garantizado sólo gracias a los tratados de libre comercio, al buen manejo macroeconómico y a la ventaja de contar con una alta dotación de recursos naturales. Por el contrario, debemos prepararnos para un escenario competitivo
internacional mucho más duro en el futuro cercano, marcado por múltiples desafíos globales de índole cultural, económico, comercial, científico-tecnológico y político-social.
Dos tendencias destacan en ese sentido. En primer lugar, la globalización sigue avanzando y ello significa la apertura de nuevos mercados para los productos y servicios nacionales, más oportunidades de trabajo y bienes de consumo más baratos y de mejor calidad para los chilenos . Pero este proceso también trae consigo la emergencia de nuevos competidores en mercados que creíamos ya conquistados.
Muchos otros países con buena base de recursos naturales y menores costos han adoptado en años recientes las agresivas estrategias exportadoras a las que Chile apostó hace casi tres décadas.
Pero hay una segunda tendencia que promete un cambio aun más revolucionario. El aumento en el ritmo de creación, acumulación y aprovechamiento del conocimiento verificado en las últimas décadas ha llevado a las sociedades más avanzadas a un sistema económico donde el conocimiento y la innovación son la verdadera esencia de la competitividad y el motor del desarrollo a largo plazo, incluso para aquellos sectores basados
en la explotación de recursos naturales en los que Chile ha fundado su crecimiento.
En este nuevo paradigma, la información y el conocimiento -que pueden ser compartidos de manera más fácil y equitativa- han ido desplazando la importancia del capital y el trabajo no calificado en la creación de riqueza. Y así, bajo estas renovadas condiciones, el valor de las empresas se hace cada vez más dependiente de activos intangibles como la capacidad de aprendizaje de sus empleados y el talento para innovar en procesos y productos que alimenten la continua tarea de construir ventajas competitivas.
La globalización y la nueva economía basada en el conocimiento abren, sin duda, oportunidades para aumentar la prosperidad. Sin embargo, para que sus promesas se hagan realidad, requieren también asumir retos importantes, entre los que destacan: avanzar en mayor eficiencia y productividad, contar con mano de obra más calificada, implementar sistemas de flexibilidad y protección que permitan a los trabajadores hacer frente a un
mercado laboral cada vez más inseguro, desarrollar capacidades de aprendizaje permanente -en las personas, las instituciones nacionales, el sector productivo y el mundo académico-, tener centros de investigación competitivos internacionalmente y con impacto nacional, y generar redes interinstitucionales para sacar el mejor rendimiento social a la interrelación entre educación, conocimiento, ciencia y tecnología.
Este escenario complejo y desafiante obliga a revisar nuestra estrategia de desarrollo nacional de cara a los cambios que experimenta el país y el mundo. Y este Consejo cree fehacientemente que ello pasa por: i) asimilar la experiencia de las naciones que surgieron desde una posición relativamente similar a la chilena; ii) conocer a cabalidad las condiciones en las que asumimos este desafío y las tendencias y oportunidades globales
donde nos tocará competir; iii) entender las condicionantes económicas que obligan a la conformación de una alianza público-privada para la competitividad y el crecimiento; iv) definir el rol que le corresponde a las políticas públicas en esta tarea; y v) elaborar una estrategia que permita establecer objetivos y prioridades para el uso eficiente de los siempre limitados recursos públicos.Estas son, precisamente, las tareas que aborda este documento.
Hacia el desarrollo
Este Consejo definió en febrero de 2006 que la estrategia que aquí se presenta debía basarse en aquellas que han adoptado países abundantes en recursos naturales que han logrado el desarrollo. Adelantó, además, que este camino diferiría de dos visiones polares que se sucedieron en Chile durante la mayor parte de su vida independiente: el modelo rentista exportador (característico del siglo XIX) y el modelo de sustitución de
importaciones (del siglo XX), ninguno de los cuales logró resolver satisfactoriamente el desafío de lograr simultáneamente crecimiento y equidad.
El trabajo desarrollado durante el último año en este Consejo ha recogido esa visión y ha reforzado en sus integrantes la convicción de que hoy, cuando la búsqueda de una mayor equidad es tanto un imperativo moral como un factor fundamental para sustentar el crecimiento, el nuevo camino de desarrollo para Chile debe ser el de la Economía del Conocimiento .
Como punto de partida en esta ruta -que sin duda es más exigente-proponemos combinar las ventajas del modelo exportador de recursos naturales con las habilidades creadas por un esfuerzo creciente en la generación de capital humano y conocimiento, los que, aplicados a la transformación, extensión y encadenamiento de los procesos productivos, permitan luego dar el salto a sectores basados en ventajas competitivas adquiridas, como el desarrollo de negocios de servicios o la externalización (outsourcing) de funciones altamente especializadas.
Este Consejo reafirma así la certeza de que la sinergia entre un capital humano de alto nivel, la innovación tecnológica y los recursos naturales le permitirá al país enfrentar con éxito la dura competencia internacional, continuar creciendo en el mercado globaly generar cada día más y mejores empleos para una fuerza laboral más calificada. Sin embargo, antes de cualquier otro análisis, resulta esencial exponer los fundamentos que han llevado a concluir que esta senda al desarrollo es la que Chile debe seguir potenciando durante los próximos años.
Dos visiones en conflicto
Cuál es la mejor fórmula para el crecimiento ha sido seguramente la discusión más recurrente en Chile y en el mundo, particularmente durante los últimos 60 años. Y en ella se han enfrentado dos miradas muy disímiles: una, que sostiene que los países abundantes en recursos naturales deben sustentar su crecimiento en las rentas generadas por esa gran ventaja; y otra, que afirma que apostar a desarrollarse sobre esta base es una condena al estancamiento, porque las manufacturas tienen una mayor posibilidad que las industrias intensivas en recursos naturales de agregar valor a sus productos mediante la suma de conocimiento y tecnología. La evidencia más reciente indica que existe una parte cada vez más importante del crecimiento de los países que no puede ser explicada por la simple acumulación de factores productivos (capital y trabajo), instalándose la idea de
que esta diferencia -bautizada como Productividad Total de Factores o PTF, y en la que es fundamental el capital humano, la tecnología y el conocimiento- tiende a ser mayor cuando el menú productivo de un país es más intensivo en actividad industrial que en producción de commodities.
Así, la presunción de un mayor potencial de cambio técnico en las actividades manufactureras unida a la gran volatilidad que experimentaron los precios de los commodities entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, detonó en muchos países abundantes en recursos naturales, especialmente en América Latina, el inicio de un período en el que mediante políticas proteccionistas -básicamente por la vía de los aranceles a las importaciones- se intentó impulsar el desarrollo de una industria manufacturera local que pudiera surgir resguardada inicialmente de la competencia externa , ya que se la entendía como fundamental para dar un salto al desarrollo. No hacerlo, se pensó, significaba abandonarse a la suerte que deparaba la sola acumulación de capital y trabajo.
En la década de los 70 se cuestionó esta visión en Chile. Se afirmó que la idea de proteger a ciertas industrias en el área manufacturera que pudiesen aportar más crecimiento por la vía del cambio técnico chocaba con la comprobación empírica de que estas industrias nunca crecían. ¿Por qué? Primero, porque al no existir la competencia externa no tenían los incentivos (vida o muerte) para hacerlo; y segundo, porque lo que en definitiva se
desarrolló fue una cultura de capturar rentas a partir de las políticas proteccionistas que no se asociaban con el cumplimiento de metas.
Así, a fin de cuentas, ese modelo terminó, en los hechos, siendo muy similar a la producción de commodities, porque desarrollaba actividades que -sin competencia- tampoco exhibían un gran cambio técnico, y simplemente sustituían la extracción de rentas a los recursos naturales por la captura de rentas artificiales a partir del control de las políticas públicas proteccionistas. Pero se trataba de un rentismo aún más inhibidor del desarrollo, porque se
generaba una estructura donde se gravaba aquellas actividades económicas que tenían las ventajas comparativas y se subsidiaba a aquellas con menor competitividad internacional.
La apuesta chilena dio entonces un giro para enfocarse en aquellos sectores donde el país sí tenía ventajas reales, como era el caso de los commodities. Y el cambio, por cierto, tuvo efectos positivos muy importantes para el crecimiento.
Sin embargo, los buenos resultados dejaron en el aire una pregunta que nunca tuvo respuesta y que se torna recurrente dependiendo de la coyuntura económica. ¿Tiene la industria manufacturera una mayor capacidad que los commodities de absorber los cambios técnicos? Y por ende, ¿es cierto entonces que su contribución al crecimiento -por la vía de la productividad- es mayor que la de las actividades ligadas a los recursos
naturales?
¿Manufacturas o recursos naturales?
Quienes defendieron las políticas de sustitución de importaciones afirmaban que el precio de las manufacturas iría creciendo en relación con el de los commodities y que ello condenaba al subdesarrollo a los países cuya economía se basaba en los recursos naturales.
Decían que la gran ventaja que tenían las industrias de manufacturas versus los recursos naturales era que, al ser capaces de absorber cambios técnicos, podrían generar, al menos durante un tiempo, un monopolio sobre esa innovación técnica que generaría una renta a quien producía esa manufactura. Esa renta, a su vez, permitiría invertir en nuevos cambios que generarían nuevas rentas cuando el monopolio inicial se diluyera producto de la imitación por parte de la competencia. Y así, la cadena podría seguir en el tiempo, deteriorando cada vez más la posición de la industria basada en los commodities.
Los estudios empíricos más recientes, sin embargo, contradicen dicha explicación, echando por tierra, de paso, la tantas veces socorrida condena, también conocida como la “maldición de los recursos naturales” . La evidencia apunta más bien a que no existe ni en las manufacturas ni en los commodities ninguna fuente especial de ganancias dinámicas a favor de uno u otro sector , a pesar de que las manufacturas tengan la ventaja inicial de
poder agregar valor a sus productos.
Más aún, la investigación económica muestra hoy que los precios de los commodities no se deterioran sistemáticamente respecto de los manufacturados y ello ha llevado a que, por ejemplo, el Banco Mundial afirme que los recursos naturales y el conocimiento son una receta perfectamente posible de crecimiento, contradiciendo con ello las visiones más pesimistas que hablan de la “maldición” de los recursos naturales, y concluyendo, además que la creación de sectores dinámicos basados en recursos naturales no es incompatible con el desarrollo de nuevas ventajas en industrias móviles y de alta tecnología.
Así, todos los datos apuntan a que lo más importante no es qué se produce, sino cómo se produce, y que en el cómo la llave maestra se encuentra en el conocimiento. La lección que nos dejan los países pequeños y ricos en recursos naturales que han logrado crecer sostenidamente es que para seguir ese camino se requiere generar y aprovechar productivamente el conocimiento, se requiere innovar. Y ello significa aprender a generar rentas por la vía de la innovación, y no a través del monopolio de los recursos naturales o la captura de políticas públicas proteccionistas.
La experiencia internacional enseña, en definitiva, que un país con mayores fortalezas en el ámbito de la innovación con consumidores más exigentes, empresas más dinámicas, trabajadores más preparados y un gobierno promotor- está mejor preparado para enfrentar las incertidumbres generadas por el actual entorno de competencia global.
En ese sentido es importante reconocer que Chile no parte de cero. Por el contrario, durante las últimas décadas se registran numerosas experiencias exitosas en el ámbito empresarial y en investigación científica, ejemplos que esta Estrategia busca fortalecer y difundir. Adicionalmente el país ha tomado conciencia, aunque todavía de manera parcial, de la importancia de la innovación y ha separado mayores recursos públicos para fomentar la actividad innovativa. Por último, pero no menos importante, el perfil demográfico que comenzará a adquirir nuestra sociedad, con una proporción decreciente de los estratos más jóvenes, abre la oportunidad de multiplicar los recursos en la generación de un gran salto en capital humano, condición indispensable, como veremos más adelante, para que florezca el espíritu innovativo.
La clave está en el conocimiento
Para un país como Chile, la apuesta parece clara: si la evidencia prueba que lo más importante es la generación y aplicación de conocimiento -más allá de las ventajas iniciales que pueda tener el tipo de industria en que se hace-, lo lógico es aprovechar entonces la gran ventaja que significa tener una abundante dotación de recursos naturales. Y con mayor razón si se reconoce que -aunque la producción manufacturera podría ser un campo más fértil para la innovación y las consiguientes rentas no se diluyeran tan rápidamente-, el problema es que nuestro país carece de ventajas para ser competitivo en el ámbito manufacturero más clásico. Nuestra reducida escala y la lejanía física con los principales mercados consumidores han probado ser obstáculos poderosos para desarrollar competitividad en ese terreno.
Por todo lo anterior, en esta estrategia se reconoce que, al menos inicialmente, el grueso de nuestra apuesta de futuro debe venir por el desarrollo de actividades económicas intensivas en recursos naturales. Pero, insistimos, esto no significa desconocer las bondades de una mayor diversificación productiva (hacia servicios e industrias intensivas en conocimiento) o el argumento de que la manufactura tiene más posibilidades de
innovación en el producto final (o “hacia adelante”).
Así, aunque la apuesta debe ser iniciar el camino sobre la base de los commodities, se requiere también un esfuerzo especial para no quedarse atrás en la cadena de la innovación y eso no se logra a bajo costo. La experiencia de los países que han desarrollado con éxito sus recursos naturales muestra que es preciso generar un alto nivel de capital humano y crear las capacidades suficientes para el aprendizaje y la innovación a escala nacional .
En el caso de Chile, el desafío implica no quedarse rezagado en educación y en I+D respecto de otras naciones que también se desarrollan por la vía de los recursos naturales y menos aún respecto de aquellos que transitan por la vía de las manufacturas.
Y para ello, no son suficientes los equilibrios macroeconómicos, no basta con bajar las barreras al comercio internacional o estimular la competencia, sino que es necesaria una alianza público-privada que haga eficaz y eficiente la intervención estatal allí donde el mercado es insuficiente. Se requiere un nuevo trato que siente las bases para que el esfuerzo y la inversión privados se materialicen y se multipliquen. Pero, dejémoslo claro desde el principio, se trata de una alianza para que el sector público complemente -y jamás sustituya- al sector privado en la generación de capacidades competitivas, capacidades que, en último término, sólo pueden ser validadas por la generación de mejores bienes y servicios valorados en los mercados.
Dónde están los principales problemas que el sector privado no resuelve por sí solo, y cuáles son el tipo de políticas complementarias que hay que desarrollar para hacer frente a esas insuficiencias, son materias que se abordarán en detalle en los capítulos siguientes. Sin embargo, se puede adelantar que, dado que la opción de este Consejo -atendidas las reflexiones anteriores- es la de una estrategia mixta, que si bien descansa fuertemente en clusters10 de recursos naturales (donde el país es competitivo hoy), también busca potenciar actividades intensivas en ventajas comparativas “adquiridas”,uno de los espacios de natural complementariedad es precisamente en la identificación y potenciación de esos sectores y actividades basados en ventajas adquiridas.
Con ese objetivo, durante el último trimestre de 2006 se ha llevado adelante un trabajo anticipatorio con la consultora internacional The Boston Consulting Group (BCG) para comenzar a construir un mapa de las áreas productivas más prometedoras en Chile para la próxima década. Y el criterio básico para su construcción ha sido justamente el cruce entre las potencialidades de los diversos sectores en el comercio global y el “esfuerzo doméstico” requerido para desarrollarlos.
El propósito de asumir este enfoque ha sido precisamente subsanar el hecho de que una mirada estática tiende a ordenar la generación de bienes públicos con un cierto sesgo hacia donde ya existen ventajas reveladas (los commodities, en el caso chileno).
En cambio, una visión dinámica -que no menosprecia a los sectores más consolidados deja más en evidencia aquellas zonas donde la provisión de bienes públicos es más escasa, pero donde se pueden incubar sectores con ventajas competitivas creadas a partir del conocimiento u otros acervos distintos de los recursos naturales.
Para los consumidores, la innovación significa productos de mejor calidad y precios más convenientes, servicios más eficientes y, a fin de cuentas, una mejor calidad de vida.
Para las empresas, la innovación es promesa de mayores retornos, ya sea porque genera técnicas de producción más eficientes que las de su competencia o porque permite producir bienes y servicios diferenciados de acuerdo a las necesidades o exigencias de sus clientes. Todo ello se traduce en la posibilidad de crecer sostenidamente, generar más y mejores empleos, incrementar las remuneraciones y mejorar las condiciones laborales.
Para la economía chilena como un todo, en tanto, la innovación es un factor esencial para sostener un permanente incremento de la productividad y empujar el crecimiento del país.